經(jīng)濟(jì)學(xué)家不是天降奇兵，沒有扭轉(zhuǎn)乾坤的能力。

(資料圖)

許多國家都為自然科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家在政府設(shè)置要職，而其他社會科學(xué)家卻沒有得到這種待遇，比如沒有政府設(shè)置首席人類學(xué)家職位。為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)家得以在政策制定過程中處于中心地位，這種中心地位是否合理？本文選摘自《齒輪與怪物：數(shù)字時代經(jīng)濟(jì)學(xué)的新議程》。

政策經(jīng)濟(jì)學(xué)其實是一項說服活動

我在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的工作始于英國財政部?，F(xiàn)在，英國政府部門總共有幾千名經(jīng)濟(jì)師，包括白廳各部門、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)、英國央行及各金融監(jiān)管單位、地方政府及相關(guān)單位。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工作內(nèi)容各不相同，不過在一項針對英國政府經(jīng)濟(jì)服務(wù)處（Government Economic Service，簡稱 GES ）所做的調(diào)查中，該部門成員將自己的工作內(nèi)容進(jìn)行了分類，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)人表示自己工作的最主要任務(wù)是與非專業(yè)人員就技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果進(jìn)行溝通，包括本部門內(nèi)非經(jīng)濟(jì)專業(yè)的同僚及政府官員(Portes, 2012)。這樣的溝通能夠直接影響公共討論，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)智庫和學(xué)界的主要作用之一，智庫中成百上千的經(jīng)濟(jì)師每天的工作就是圍著公共政策轉(zhuǎn)，學(xué)者在做科研時也會被項目出資人要求說明和證明項目研究能夠?qū)φ弋a(chǎn)生多大影響。

這些都清楚表明，政策經(jīng)濟(jì)學(xué)其實是一項說服活動。

我在前文就有指出，今天學(xué)界的經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策制定時采用的經(jīng)濟(jì)學(xué)之間有誤差。雖然現(xiàn)在的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已經(jīng)逐漸擺脫了20世紀(jì)80年代自由市場的理性預(yù)期假設(shè)，但是政府使用的政策經(jīng)濟(jì)學(xué)卻沒有跟上。

這種滯后無法避免，凱恩斯那句曾被引用過無數(shù)次的名言，就向世人警告過經(jīng)濟(jì)學(xué)觀念在過了保質(zhì)期后可能造成的長期影響：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)里的瘋子聽見空氣中傳來一些聲音， 于是伸手抓來一些好多年前生產(chǎn)的學(xué)術(shù)糟粕，跟自己的瘋癲一同醞釀發(fā)酵?！边@種表述或許帶有夸張的成分，不過我們確實不能期望學(xué)術(shù)圈之外的人能在完成本職工作的同時， 還能跟上學(xué)界的腳步。

不過，我想再提出兩點。第一點是政策經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心悖論。分析政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)缀鯚o一例外站在一個客觀全能、無所不知的局外人角度，旨在將社會福利最大化；然而當(dāng)我們通過制定公共政策將經(jīng)濟(jì)學(xué)家放入現(xiàn)實中，他就無可避免地站在了自己建立的模型中。經(jīng)濟(jì)學(xué)家不是天降奇兵，沒有扭轉(zhuǎn)乾坤的能力。政策必須通過政策制定者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家才能實施，實施過程也充滿困難，除了可能出現(xiàn)“市場失靈”，還有可能出現(xiàn)眾所周知的“政府失靈”。

許多文章都探討過政策失敗的例子，比如巨額投入打造的IT系統(tǒng)形同虛設(shè)、重大項目超出預(yù)算幾十億美元，這些政策不僅行之無效，甚至還會適得其反。其中有一個例子非常能說明問題：2009年，美國為了提振困境中的汽車工業(yè)，出臺了舊車換現(xiàn)金計劃(Cash for Clunkers)，具體內(nèi)容是人們可以用舊車 換一筆錢，然后把錢用來購買新車，既保護(hù)環(huán)境，也保護(hù)了通用汽車公司。但結(jié)果是汽車工業(yè)的利潤不升反降。原因是政策分析時沒有考慮到在現(xiàn)金吃緊的情況，人們更愿意拿補助款去換一輛馬達(dá)小、油耗低的車。

對于政策實施過程中可能遇到的問題，包括人們可能會對政策作出哪些行為反應(yīng)，經(jīng)濟(jì)政策分析師幾乎是充耳不聞。政策分析不只需要考慮市場失靈的現(xiàn)象，也應(yīng)該充分考慮政府失靈的風(fēng)險。

第二點是經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的廣義互動。在某一層面上，政治壓力常常使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家在惴惴不安時佯裝鎮(zhèn)定。同時，對那些能切實加強(qiáng)確定性、卻不好言說的做法又過于謙虛謹(jǐn)慎。在更深的層面上，經(jīng)濟(jì)學(xué)的專業(yè)技術(shù)與民主正當(dāng)性之間存在一種張力。希臘及意大利的金融危機(jī)，以及包括脫歐后的英國在內(nèi)的其他國家發(fā)生的金融危機(jī)，都進(jìn)一步凸顯了這種張力，民粹主義和專家政治就像是一山不能容二虎。

經(jīng)濟(jì)學(xué)對政策制定最根本的貢獻(xiàn)

現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)學(xué)家真的應(yīng)該開始認(rèn)真思考政策經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政治經(jīng)濟(jì)問題了。

首先需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)對政策制定具有根本性的作用。雖然這方面的優(yōu)勢不總是顯而易見，但確實是無處不在。不過我想明確一下，為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該位于公共政策制定的核心地位。

經(jīng)濟(jì)學(xué)對政策制定最根本的貢獻(xiàn)之一是“機(jī)會成本”這一概念。機(jī)會成本實質(zhì)上是一種物理意義，時間一去不復(fù)返，將資源投入某一項活動就意味著不可能再把這些資源投入其他活動。經(jīng)濟(jì)學(xué)就是研究不同選擇的學(xué)科。不過，機(jī)會成本在政治舞臺上很不受待見。選民想要魚與熊掌兼得，政客又吸納了這種想法。所以，政客或許不太喜歡經(jīng)濟(jì)學(xué)家，卻又離不開經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

另一個貢獻(xiàn)是成本收益分析。英國有一套完整的運作方法,將如何進(jìn)行成本收益分析寫在一份執(zhí)行手冊中，叫作“綠皮書”(the Green Book)。在美國，里根推出了一套關(guān)于如何進(jìn)行成本收益分析的規(guī)則，還頒布了許多新的法律法規(guī)，不過特朗普對使用這些規(guī)則的意愿并不強(qiáng)。

成本收益分析要求對具體政策可能導(dǎo)致的所有結(jié)果進(jìn)行列舉及衡量，先將可衡量的項目轉(zhuǎn)化成貨幣形式，再權(quán)衡其成本與收益。這種分析方法給充滿假設(shè)的情景穿上了精確的外衣，雖然指導(dǎo)文件確定了這種方法，在實際工作中卻常常被忽視。這種方式將更多特權(quán)賦予了那些可以被直接測量、直接貨幣化的事物。包括我和豪斯曼在內(nèi)的許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對成本收益分析的具體實施辦法提出過批評。不過，將不同決定所涉及的成本與收益明確、清晰地表示出來，并使用某些系統(tǒng)框架進(jìn)行評估，的確是更理想的做法。如果不能明確表示，必然出現(xiàn)含糊的判斷，就像我們在日常生活中面臨的決定一樣。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯指出，對政策進(jìn)行成本收益分析時，必須將政策行為成本也納入考量。這也是他研究問題的一部分。

很顯然，如果政府與企業(yè)進(jìn)行同樣的活動，政府擁有的權(quán)力也許能讓其以更低成本進(jìn)行活動……但是政府這臺行政機(jī)器本身的運作并不是零成本行為，有時還會涉及相當(dāng)高昂的成本。除此之外，我們也沒有理由相信，由一個容易犯錯的行政部門在沒有任何競爭性檢查下制定的限制性……法規(guī)，一定就能夠提高經(jīng)濟(jì) 體系的運行效率。

科斯還寫道：“所有的解決方案都有成本?！闭叻ㄒ?guī)在解決一個問題的同時有可能會造成其他問題，在進(jìn)行評估時也要把這些可能造成的影響考慮在內(nèi)?？扑拐J(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣性地只負(fù)責(zé)解決具體情況下的具體問題，不考慮該解決方法可能會改變其他行為，這才導(dǎo)致了許多“政府失靈”的現(xiàn)象。

他還描述了一種“松散的思維”，其原因是未能將一個特定的行動方案與一個明確的替代方案進(jìn)行比較一通常是維持現(xiàn)狀或什么都不做的選擇。

我在白廳決策部門先后擔(dān)任過政府經(jīng)濟(jì)師、各政策委員會及監(jiān)管單位成員，這些工作經(jīng)驗讓我看到，決策部門的初衷總是好的，但往往因為以上原因?qū)е聸Q策結(jié)果不盡如人意。即便如此，還是需要一個系統(tǒng)性的框架列明每個決定的利弊，同時分清哪些利弊有證據(jù)支撐，哪些涉及價值判斷。

以上提及的兩種概念，即行動方案的機(jī)會成本以及需要系統(tǒng)性權(quán)衡利弊，足以說明為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)能在政府享有特權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)使得政策選擇變成一門學(xué)科，然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)對于政策分析的獨特貢獻(xiàn)絕不止這些基本概念。而且，由于數(shù)據(jù)可得性增加、計算機(jī)功能日益提升、分析數(shù)據(jù)的方法越來越完善，經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)還在不斷提升。應(yīng)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)能夠給政策制定提供一個強(qiáng)有力的視角，觸及經(jīng)濟(jì)及社會政策的方方面面。

將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政策實踐的例子

在市場運作中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)分析的例子比比皆是。

交通經(jīng)濟(jì)學(xué)就常常被應(yīng)用在政策制定領(lǐng)域。丹尼爾?麥克法登(Daniel McFadden)發(fā)明了可以預(yù)測乘客需求的計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，因此獲得了2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，這種方法應(yīng)用在舊金山灣區(qū)公交系統(tǒng)(BART)，早已成為經(jīng)典案例(McFadden, 1974)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家還提出了道路定價機(jī)制和征收交通擁擠費。早在共享出行出現(xiàn)以前，許多地方的出租車常常供不應(yīng)求，因為要想拿到新的出租車許可證(也叫車牌)非常困難。當(dāng)時出租車許可證是一種價值很高的資產(chǎn)，已經(jīng)持有許可證的人非常反對發(fā)放新的許可證，無論市場怎樣供不應(yīng)求。于是，對車費進(jìn)行監(jiān)管勢在必行，否則出租車車主和司機(jī)就會收取高昂的壟斷性車費。于是經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，提出了一個巧妙的解決辦法，也就是1997年的旨在提升都柏林出租車市場狀況的提議書，具體做法是向出租車許可證持有人發(fā)放第二張許可證，并且允許他們將第二張許可證出售。這樣，許可證持有人至少能得到一些短期補償，彌補他們因為財產(chǎn)被稀釋而承受的損失。

其他以市場分析為基礎(chǔ)的政策領(lǐng)域還包括產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和競爭政策。在這些領(lǐng)域工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)家比任何人都清楚，競爭性“自由”市場假說和理性選擇假說不可能成立，于是他們在工作中借鑒了多年來分析偏離競爭的經(jīng)驗，以及應(yīng)用于消費者選擇的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究文獻(xiàn)，這個領(lǐng)域的研究相對較新，且數(shù)量還在不斷增加。那么，競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)為什么越來越重視行為經(jīng)濟(jì)學(xué)？魯弗斯?波洛克舉了一個絕妙的例子來解釋原因。他研究了為什么英國在2003年放寬目錄查詢管制后并沒有達(dá)成鼓勵競爭的目的。

他發(fā)現(xiàn)，消費者面對一系列不熟悉的號碼，在處理能力有限的情況下只會被一個最容易記住的號碼吸引(這個號碼是118118)，并且這個企業(yè)還非常聰明地選用了一對雙胞胎來進(jìn)行廣告營銷。一些公司花大價錢買進(jìn)了許多自以為好記的優(yōu)勢號碼，但由于對消費者行為判斷失誤，也犯了跟政府同樣的錯誤；比如，他們以為以“000”結(jié)尾的號碼更便于記憶。在這個競爭更為激烈的市場中，集中出現(xiàn)了相當(dāng)戲劇性的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)的消費者理論在這個領(lǐng)域用處不大。

這些事件的結(jié)果表明，在公共領(lǐng)域、競爭保護(hù)及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等部門工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，對行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果更加如饑似渴。

這方面的例子數(shù)不勝數(shù)。2000年，聰明的經(jīng)濟(jì)學(xué)家設(shè)計實施了一項3G頻譜權(quán)競標(biāo)，為英國政府獲得225億英鎊收入，占當(dāng)年 GDP 總量的 2.5% ；美國聯(lián)邦通信委員會 (US Federal Communications Commission) 從20世紀(jì)90年代中起開始進(jìn)行頻譜招標(biāo)，獲得了數(shù)百億美元的收入；在教育、醫(yī)療、服務(wù)、住房、養(yǎng)老金等各個領(lǐng)域，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析也是行業(yè)監(jiān)管部門、智庫及學(xué)界制定公共政策必不可少的日常工作。

應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法正在不斷改善，原因包括新的數(shù)據(jù)更易取得、隨機(jī)控制實驗等方法創(chuàng)新（這種方法最早用來評估在發(fā)展中國家進(jìn)行的援助項目，現(xiàn)在正越來越廣泛地運用于評估西方國家的國內(nèi)政策），以及經(jīng)濟(jì)計量方法不斷提高。

相較之下, 經(jīng)濟(jì)增長預(yù)測及政府預(yù)算解讀等更受大眾關(guān)注的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，只是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的冰山一角，而這個“冰山”每天還在積累和擴(kuò)大。這個領(lǐng)域的工作不斷完善公共政策制定過程，通過實證研究分析政策可能引起的效果，將政策制定與實證研究穩(wěn)穩(wěn)地結(jié)合在一起。

不過，基于實證研究的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)不斷壯大，這必然會引發(fā)爭議。當(dāng)證據(jù)與信念沖突時，證據(jù)不一定能勝出。這里面有一部分政治原因。正如凱恩斯曾經(jīng)說過：“政府最不愿意看到的情況就是信息過多，這會使得決策過程變得更為困難和復(fù)雜?！绷硪徊糠衷蛟谟谏鐣茖W(xué)的性質(zhì)，當(dāng)研究對象就是人類自身時，研究是否真的能做到中立客觀。

（本文內(nèi)容僅供參考，投資建議不代表《巴倫周刊》傾向；市場有風(fēng)險，投資須謹(jǐn)慎。）

關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟(jì)學(xué)家 成本收益分析 公共政策