這個(gè)地方曾發(fā)生轟動(dòng)全國(guó)的“毀糧造林”案，為何如今仍未走出退耕“拉鋸戰(zhàn)”？

自1999年啟動(dòng)實(shí)施退耕還林還草工程以來，全國(guó)已累計(jì)退耕還林還草逾5億畝，生態(tài)紅利不斷顯現(xiàn)。半月談?dòng)浾咴趦?nèi)蒙古呼倫貝爾市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赝烁€林還草工作已取得一定成效，但受多重因素影響，退耕矛盾仍然激烈。部分種植戶和牧民在退耕問題上與政府部門存在較大分歧，非法種植現(xiàn)象難除，如不及早化解矛盾，去年轟動(dòng)一時(shí)的“毀糧造林”事件或?qū)⒅匮荨?/p>

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春耕時(shí)節(jié)，矛盾仍難調(diào)和

由于歷史原因，20世紀(jì)50年代至90年代，呼倫貝爾草原墾荒地面積逐漸達(dá)670萬(wàn)畝左右(不含林權(quán)證范圍內(nèi)耕地)，其中超九成分布在陳巴爾虎旗(簡(jiǎn)稱陳旗)和鄂溫克族自治旗(簡(jiǎn)稱鄂溫克旗)等山地平原過渡帶草原區(qū)，90%以上為1998年前開墾的耕地。

“上世紀(jì)80年代末90年代初，為了溫飽和國(guó)家糧食安全問題，當(dāng)?shù)卣M織開墾了一些林草接合部土地，不完全統(tǒng)計(jì)約有150萬(wàn)畝。”鄂溫克旗農(nóng)牧和科技局局長(zhǎng)布和敖斯說，這些地在開墾之初均獲得了地方土地管理部門的開荒審批表，大多是政府主導(dǎo)開墾的。隨著開墾量劇增，已墾草原后來分為蘇木(鄉(xiāng)鎮(zhèn))嘎查(村)管理土地、林業(yè)職工工資田、金融機(jī)構(gòu)抵押土地等幾種類型，經(jīng)營(yíng)主體多元，情況復(fù)雜。

鄂溫克旗林草局副局長(zhǎng)木其熱表示，為完成巡視整改任務(wù)，旗委、旗政府近年下定決心，將40余萬(wàn)畝已墾林草地全部退耕。

鄂溫克旗去年初下發(fā)通知，列入年度退耕計(jì)劃的要在當(dāng)年春播前全部停止發(fā)包和備耕，對(duì)拒不配合，違法阻撓、煽動(dòng)的，將依法嚴(yán)肅處理，但多名涉及退耕的種植戶依然在土地上搶種。半月談?dòng)浾吡私獾?，旗政府向種植戶明確表示，已種植的糧油作物不許出售，只準(zhǔn)喂牲畜，否則將依法處罰。政府希望通過這種處置方式起到震懾作用，然而，一些種植戶依然無視規(guī)定。

在陳旗，退耕矛盾同樣愈演愈烈。由于種植戶在退耕土地上搶種偷種，為完成造林指標(biāo)，當(dāng)?shù)卣ツ?月中旬起在2萬(wàn)多畝將熟莊稼地上開溝毀糧，“毀糧造林”事件一時(shí)轟動(dòng)全國(guó)。半月談?dòng)浾哂诮衲?月在陳旗采訪發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)?shù)卣鞔_要求防火隔離帶上的已墾林草地必須退耕，但涉事種植戶表示，他們已翻地備耕，“在沒有退耕補(bǔ)貼的情況下，今年春天還會(huì)繼續(xù)耕種”。

今年2月，陳旗林業(yè)和草原局以“公告內(nèi)容法律依據(jù)不當(dāng)”為由撤銷了此前《關(guān)于對(duì)我旗范圍內(nèi)森林草原防火隔離帶區(qū)域禁止種植的行政公告》，涉事種植戶于是要求政府部門將土地性質(zhì)確定為耕地，以期安心長(zhǎng)期種植。對(duì)此，陳旗林草局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，林草地的性質(zhì)不可輕易改變。

半月談?dòng)浾哒{(diào)研了解到，近20多年來，鄂溫克旗和陳旗部分已墾林草地始終未納入在冊(cè)耕地管理范疇，無法享受惠農(nóng)政策支持及補(bǔ)貼，多數(shù)土地租賃合同一年一簽。“不僅鄂溫克旗和陳旗如此，新巴爾虎左旗等地也有類似情況。這種混亂的管理方式導(dǎo)致呼倫貝爾有數(shù)百萬(wàn)畝已墾林草地至今未得到農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，成為‘姥姥不疼舅舅不愛’的‘黑地’，也造成掠奪性經(jīng)營(yíng)的局面。”當(dāng)?shù)刂槿耸空f。

去年初，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府決定自籌資金，在大興安嶺及周邊地區(qū)先行開展已墾林地草原退耕還林還草試點(diǎn)，鄂溫克旗和陳旗各得到5萬(wàn)多畝指標(biāo)?？吹接行┑貕K的種植戶已拿到退耕補(bǔ)貼，拿不到補(bǔ)貼的種植戶意見更大;加之退耕任務(wù)壓力大，旗政府采取“一刀切”的方式強(qiáng)行退耕，矛盾變得難以調(diào)和。

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退耕“攻堅(jiān)戰(zhàn)”變“拉鋸戰(zhàn)”

當(dāng)?shù)馗刹扛嬖V半月談?dòng)浾?，目前退耕工作的壓力除了來自種植戶，還來自農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、嘎查牧民和金融機(jī)構(gòu)等幾方面。

“當(dāng)年地方財(cái)政窮得叮當(dāng)響，招我們來開荒種地，傾盡心血，貸款借錢拉電、打井、買設(shè)備，現(xiàn)在要退耕了，怎么也得有個(gè)合理解決方案吧?”對(duì)在鄂溫克旗、陳旗耕種多年的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者來說，經(jīng)濟(jì)利益受損和無法得到補(bǔ)償是他們鬧意見的主要原因。

“我們農(nóng)場(chǎng)承包了8000多畝耕地，早已給牧民付過120萬(wàn)元的地租。”在鄂溫克旗鐵鑫農(nóng)場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)者陳辭拿著土地租賃合同說，合同已簽到2028年，租金付到了2025年。2020年，他家只有1000多畝土地不用退耕，銀行貸款還剩下560萬(wàn)元未還。“這地一退，就相當(dāng)于‘扎脖等死’了。”

“前幾年連續(xù)大旱，種糧的都虧本，許多種植戶甚至欠了幾千萬(wàn)元貸款。這還沒恢復(fù)元?dú)?，就急著讓我們退耕，大家?shí)在沒有出路了。”種植戶呂文彬說。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前鄂溫克旗涉及的26家農(nóng)場(chǎng)在銀行抵押貸款近6億元;陳旗30個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)在銀行抵押貸款近5億元。

受退耕影響較大的還有已收了多年地租的牧民。在當(dāng)?shù)氐囊恍└虏椋刈庠缫殉蔀槟撩竦姆€(wěn)定收入，許多將土地承包給農(nóng)場(chǎng)的嘎查也被金融機(jī)構(gòu)視為“優(yōu)質(zhì)客戶”。

“信用社放貸的時(shí)候說，因?yàn)槲覀兏虏橛幸褖植莸?，可以放寬貸款條件，有個(gè)擔(dān)保人就能貸出二三十萬(wàn)元。后來有銀行來競(jìng)爭(zhēng)，說只要信用社貸過款的都可以直接放貸。”鄂溫克旗哈日嘎那嘎查牧民阿木日說，他家的1078畝已墾地每年能帶來近10萬(wàn)元收入，同時(shí)還貸到20萬(wàn)元。

牧民們說，憑借貸款，才有能力添置價(jià)值不菲的農(nóng)機(jī)、買牛犢羊羔。據(jù)哈日嘎那嘎查干部統(tǒng)計(jì)，該嘎查近95%的家庭都有農(nóng)業(yè)貸款，172戶牧民累計(jì)欠金融機(jī)構(gòu)1800多萬(wàn)元貸款。

“大家現(xiàn)在都擔(dān)心會(huì)返貧。”一些牧民表示，一旦退耕，他們賴以生存的地租便斷了源頭。許多牧民與農(nóng)場(chǎng)簽訂的租賃協(xié)議尚未到期，退耕意味著要退還租金，而這筆租金早就被投入再生產(chǎn)，短期內(nèi)很難退還。此外，少了這筆收入，還貸也會(huì)成為壓在牧民肩上的大山。

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轉(zhuǎn)型之路仍須探索

“我們鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)和牧民利用退耕地種植苜蓿草，這樣生態(tài)、生產(chǎn)問題都能解決。”布和敖斯等干部表示，退耕并不是要砸百姓飯碗，政府正引導(dǎo)大家走可持續(xù)發(fā)展之路。而半月談?dòng)浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，一些計(jì)劃目前很難順利實(shí)施。

當(dāng)?shù)刂槿耸勘硎?，退耕?jì)劃是死任務(wù)、硬數(shù)據(jù)，面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)主體和龐大的退耕數(shù)量，地方往往選擇“一刀切”，向下傳導(dǎo)壓力，以封路禁運(yùn)等方式阻止春耕，要求“無論如何先種上草再說”。為鼓勵(lì)種植牧草，呼倫貝爾也有扶持項(xiàng)目，但據(jù)種植戶反映，項(xiàng)目并非現(xiàn)金扶持，而是直接提供農(nóng)機(jī)設(shè)備。“扶持政策太死板，一個(gè)項(xiàng)目一套設(shè)備，全是重復(fù)的，不少機(jī)器都在落灰。”農(nóng)場(chǎng)主楊新生說。

“2017年我就退了7000多畝耕地，為響應(yīng)轉(zhuǎn)型號(hào)召，把3000多畝種上了苜蓿，結(jié)果2018年越冬后沒能返青，只能補(bǔ)種，虧了200多萬(wàn)元。”宏江農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)人陳宏江的遭遇，不是個(gè)例。呂文彬說：“我們農(nóng)場(chǎng)在1.8萬(wàn)畝退耕地上也試種過苜蓿，結(jié)果賠了700多萬(wàn)元。”

這些農(nóng)場(chǎng)種植的雜花苜蓿，是呼倫貝爾市草原工作站選育的多年生牧草。該草種理論上能抵御寒冬、生長(zhǎng)速度快、再生能力強(qiáng)。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)草業(yè)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授張英俊告訴半月談?dòng)浾撸?ldquo;呼倫貝爾雜花苜蓿經(jīng)濟(jì)價(jià)值還不錯(cuò)，但還草后的關(guān)鍵是，牧草必須立得住。如果沒有積雪覆蓋，雜花苜蓿也可能死亡30%～50%。比如2018年降雪少，呼倫貝爾的苜蓿受損就很嚴(yán)重。”

在鄂溫克旗政府部門發(fā)布的通告中，還提到可以種植披堿草。但這種牧草蛋白質(zhì)含量低，產(chǎn)量也不如苜蓿。“一畝地只能收百十來斤，種了也是白種，根本不掙錢。”陳宏江說。

此外，改種牧草需要新的技術(shù)人員、設(shè)備、管理方式，收益至少要2年后才能體現(xiàn)，其中風(fēng)險(xiǎn)也令人沒底。布和敖斯說，種牧草需要掌握生產(chǎn)技術(shù)，一次性投入大。高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)施8個(gè)年頭，不少內(nèi)容已無法適應(yīng)當(dāng)今苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，建議國(guó)家在廣泛征求苜蓿種植戶的基礎(chǔ)上，適時(shí)改革項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，更好地激勵(lì)苜蓿種植戶生產(chǎn)積極性，這樣才能如期完成當(dāng)?shù)赝烁€草生態(tài)建設(shè)任務(wù)。

來源：《半月談》2021年第5期 原標(biāo)題：《“毀糧造林”背后矛盾難解：呼倫貝爾退耕拉鋸戰(zhàn)》

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