地方財政承壓 PPP回暖?

我國已成為全球最大的PPP市場。過去幾年，PPP行業(yè)的發(fā)展像是坐上了過山車，先是疾沖而上，然后戛然而止。如今，情況得到了改善，“規(guī)范有序推進政府和社會資本合作(PPP)”被寫入了“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標。

2021年春天，PPP再次走出新一波行情。

財政部PPP中心的全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年2月報數(shù)據(jù)顯示：今年以來，新入庫項目86個、投資額1399億元，同比增加565億元、上升67.7%。凈入庫項目23個、投資額780億元，同比增加453億元、上升138.7%。截至2021年4月25日，全國有項目10020個，總投資額15萬億元以上，項目和投資額相比以前都略有上升。

這種被稱為“政府和社會資本合作”的項目運作模式通常用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風險更低。

我國已成為全球最大的PPP市場。過去幾年，PPP行業(yè)的發(fā)展像是坐上了過山車，先是疾沖而上，然后戛然而止，2017年后，隨著“92號文”《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》、“54號文”《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》資管新規(guī)等從嚴監(jiān)管政策的影響，PPP項目的成交數(shù)量和規(guī)模均呈急速下降趨勢。

如今，情況得到了改善，“規(guī)范有序推進政府和社會資本合作(PPP)”被寫入了“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標。

一位中部某省咨詢機構(gòu)的人士告訴記者，2021年年初PPP再次興起與地方財政收支困難有關(guān)。因為專項債需要地方政府進行資金匹配，變相加重了地方財政的壓力。所以地方政府會選擇支出時間更長的PPP。

同時，政策性金融機構(gòu)對PPP的支持力度也在加大。上述咨詢機構(gòu)的人說，這次政策性金融機構(gòu)對PPP支持是全方面的。比如在擔保方面，一般項目需要全額擔保和抵押擔保，PPP只需要增信擔保，即：項目公司的股權(quán)比例。股東方提供一定的增信擔保，當然，地方政府不提供增信擔保。

對于這波行情，上海宏信建設(shè)投資有限公司(以下簡稱“宏信建投”)總經(jīng)理張磐感受深刻，他說，今年明顯感到一些地方的PPP項目在加速落地。

宏信建投2016年進入了PPP行業(yè)，他們看好PPP的未來。張磐說，基建投資是房地產(chǎn)之外最大規(guī)模的市場，每年近18萬億元，有廣闊的發(fā)展空間。經(jīng)過財政部、發(fā)改委自上而下的設(shè)計后，PPP至今為止也仍然是社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)最為規(guī)范的模式。再加上基建PPP項目需求資金量大，金融屬性強，比較適合大規(guī)模的資本運作。“雖然收益不高，但是具有期限長、穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點。”

PPP的回暖對行業(yè)來說是一件好事，關(guān)鍵是把控風險。PPP項目投資一般動輒10年、15年乃至20年起，屬于長期資金，對于風險把控的能力要求比較高。比如近期國資委出臺的《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風險管控工作的指導意見》中明確“要嚴控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風險業(yè)務(wù)，嚴禁融資性貿(mào)易和虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營重大風險點”。

北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥認為，目前參與PPP項目的國企大多數(shù)是施工企業(yè)，相比單純的項目施工，PPP項目包含前期施工和后期運營，從這個角度看的確存在一定的風險，但風險與收益是對等的。“在全社會建筑施工總量萎縮成為必然趨勢的背景下，PPP推動了施工企業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型，更重要的是，PPP使地方政府將項目的部分風險轉(zhuǎn)移給了社會資本，這降低了國企潛在的債務(wù)風險。”他說。

選好項目是各方面防范風險的共識。張磐說，對于項目評判其內(nèi)部有“三好”標準，即“好政府、好合作伙伴、好項目”。好政府是指經(jīng)濟發(fā)展較好，財政實力強，負債低，講誠信的地方政府;好合作伙伴，主要是施工、運營管理能力強，有責任擔當?shù)钠髽I(yè);好的項目主要要求是合規(guī)性好，重點支持國家政策指向，如民生領(lǐng)域等。

“我們有一個PPP政策負面清單核查表，包括營商環(huán)境、財務(wù)風險等7個大類58項風險點，選項目的時候就按照表格一個個打分。”在上海宏信建投的總部，其業(yè)務(wù)總監(jiān)給記者展示了投資項目的整個流程，從地方政府到項目公司乃至合作伙伴，都有嚴格的選擇標準和流程管理，而這些也成為其防范風險的主要手段。

張磐告訴中青報·中青網(wǎng)記者，PPP項目的周期一般都在10年以上，現(xiàn)在普遍要到20年。但是宏信建投對中國經(jīng)濟長期向好的基本面有信心。在此背景下，重點是要把自己的事做好，那就是投入大量精力和耐心構(gòu)建項目投、融、建、運的主動管理能力。

全國政協(xié)常委、全國政協(xié)外事委員會主任樓繼偉是中國PPP模式的主要推動者之一，此前，他頻繁提及的一句話是“PPP的發(fā)展要扎根中國的現(xiàn)實土壤”。

樓繼偉經(jīng)歷了中國PPP發(fā)展的各個階段，也深諳PPP在中國的優(yōu)勢和問題。在他看來，此前的PPP模式重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、政府支出責任固化等問題明顯，直接導致了2017年P(guān)PP項目退庫力度加大，行業(yè)風險集中釋放。

但PPP的未來前景是值得肯定的。

他曾說，全球經(jīng)濟波動加劇，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力增大，特別是地方隱性債務(wù)風險、財政風險日益突出的背景下，穩(wěn)步推動PPP行業(yè)發(fā)展是我國有效應(yīng)對各種風險挑戰(zhàn)的必然選擇。

如何穩(wěn)步推進?張磐的理解是，做好一個PPP項目要強調(diào)投資項目底層邏輯需符合PPP的初衷，各項手續(xù)嚴謹合規(guī)，“要能經(jīng)得起時間的考驗”。

關(guān)鍵詞： 我國已成為全球最大