每年新增海量電子警察，“為罰而罰、誤罰錯(cuò)罰、變相創(chuàng)收”卻難以監(jiān)管

誰來監(jiān)管“電子警察”

廣東佛山一高速路口的“天量罰單”，將電子警察推上風(fēng)口浪尖。

位于佛山市的廣臺(tái)高速43公里200米路段，6車道的分岔口處只有1條車道通往左側(cè)，因地面標(biāo)識(shí)不清，導(dǎo)致司機(jī)往往在岔路口才意識(shí)到要變道，出現(xiàn)了大量的壓實(shí)線違法。有人從空中俯拍此路段情況，3分鐘內(nèi)有27個(gè)車主違法。一位車主在網(wǎng)上繳納違法罰款時(shí)發(fā)現(xiàn)，此處的過往違法車輛竟有62萬車次。

佛山交警發(fā)布通報(bào)回應(yīng)，該路段的抓拍設(shè)備于2020年3月8日啟用，截至2021年4月1日，累計(jì)抓拍交通違法行為并非網(wǎng)友所說的62萬車次，而是18余萬。根據(jù)這一數(shù)據(jù)，按照每次罰款200元計(jì)算，累計(jì)罰款所得也超過3600萬元。

一年之內(nèi)，抓拍到如此大量的違法，是否涉嫌逐利性執(zhí)法?全國(guó)人大代表、重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云很早就注意到這個(gè)問題。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，他公開提出，據(jù)統(tǒng)計(jì)2020年全國(guó)交通罰款總額3000億元左右，平均每車罰款逾千元。數(shù)字如此之高，或和電子警察“濫用”有關(guān)。韓德云告訴《中國(guó)新聞周刊》，電子警察使得判斷違法、違規(guī)變得非常簡(jiǎn)單，這種情況下，如果對(duì)它應(yīng)用執(zhí)法權(quán)的各個(gè)環(huán)節(jié)、程序不加以嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，很容易走偏。

被濫用的擔(dān)憂和逐利性執(zhí)法嫌疑背后，電子警察監(jiān)管空心化問題被長(zhǎng)期忽視：設(shè)置電子警察的位置、標(biāo)準(zhǔn)由誰來決定和監(jiān)督?大量的罰款收入去了哪里?

“超級(jí)電子警察”時(shí)代

中國(guó)第一臺(tái)電子警察出現(xiàn)在1997年4月，在深圳福田區(qū)的新洲/紅荔路口“上崗”。當(dāng)時(shí)，這個(gè)位置相對(duì)偏僻，司機(jī)路過此地違法駕駛是家常便飯，重大交通事故頻發(fā)。第一臺(tái)電子警察安裝在該路口后，不到兩個(gè)小時(shí)，一卷36張底片的膠卷便拍完了，當(dāng)天更換了3次膠卷，拍了100來張車輛違規(guī)的照片。三個(gè)月后，公安部要求全國(guó)23個(gè)城市和有條件的中小城市推廣深圳交通監(jiān)控系統(tǒng)查處違法的做法，電子警察就此普及開來。

早期，國(guó)內(nèi)電子警察安裝數(shù)量、位置成謎。直到2009年4月，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》施行，根據(jù)規(guī)定，電子警察位置要向社會(huì)公布。許多城市開始第一次公開了電子警察數(shù)據(jù)。當(dāng)時(shí)，深圳、北京、上海的電子警察數(shù)量遠(yuǎn)超國(guó)內(nèi)其他城市，分別是2178個(gè)、1958個(gè)、1740個(gè)。同一時(shí)期，杭州有1043個(gè)、廣州為462個(gè)，絕大多數(shù)二三線城市都只有幾百個(gè)。

機(jī)動(dòng)車數(shù)量的跨越式增長(zhǎng)，帶動(dòng)了電子警察數(shù)量的大幅增長(zhǎng)。2009年，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量是1.86億，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藬?shù)1.99億。而到2020年時(shí)，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.72億，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉_(dá)4.56億。數(shù)字增長(zhǎng)均在一倍以上。

車和人都多了，對(duì)交管部門來說，管理難度不斷加大。然而，多地都面臨著交警警力不足的現(xiàn)實(shí)困境。

編制有限的前提之下，能彌補(bǔ)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法警力不足、擴(kuò)展交通管理時(shí)間空間的電子警察進(jìn)入了快速鋪開的時(shí)期，各地都開始加強(qiáng)對(duì)城市道路交通的監(jiān)控管制，并進(jìn)一步建設(shè)智能交通指揮中心。2013年，北京市的電子警察相較最初公布時(shí)，數(shù)量已翻數(shù)倍，達(dá)8368個(gè)。2014年初，上海市的電子警察達(dá)3257個(gè)。

經(jīng)過了早期粗放的“數(shù)量式”增長(zhǎng)階段后，含有更高技術(shù)含量并且集成了智能算法、數(shù)據(jù)分析的電子警察產(chǎn)品，為各大城市帶來了新一波“換機(jī)潮”。中投顧問在2017年撰寫的一篇名為《智慧交通成為電子警察增長(zhǎng)引擎》的產(chǎn)業(yè)研報(bào)中指出：電子警察高清化發(fā)展的趨勢(shì)，使得采集的圖像在清晰度上有了大幅提升，與原有的“電子警察”監(jiān)控設(shè)備相比，這些高清抓拍攝像頭還實(shí)現(xiàn)了360 度旋轉(zhuǎn)，監(jiān)控的內(nèi)容也從闖紅燈信號(hào)、軋黃線等，擴(kuò)展到車牌識(shí)別、違法停車、闖禁行、違法調(diào)頭、違法變道、違法超車等數(shù)十種。

電子警察的功能，還在不斷推陳出新。因道路上的車輛大規(guī)模增加，擁堵已成為城市交通新難題，應(yīng)運(yùn)而生的鳴笛、加塞等行為，也成為整治難點(diǎn)。以鳴笛來說，許多城市市區(qū)都有禁鳴標(biāo)志，但車?yán)嚷曇廊淮似鸨朔?。交警哪怕聽到、看到了，只要駕駛員不承認(rèn)，也會(huì)因缺少有力證據(jù)而難以查處。2016年左右，聲吶電子警察問世。一旦有車輛鳴笛，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)探測(cè)鳴笛位置，識(shí)別鳴笛車輛車牌號(hào)，并將聲音轉(zhuǎn)換成特殊波紋采集，留存證據(jù)。

隨著智能手機(jī)的發(fā)展，除了車輛自身的違法行為之外，車內(nèi)駕駛?cè)说慕煌ò踩`法行為，也被納入電子警察監(jiān)控范圍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016 年，浙江省開車使用手機(jī)等導(dǎo)致的交通事故死亡人數(shù)占省內(nèi)所有交通事故死亡人數(shù)的 44.3%。多地交警部門表示，開車使用手機(jī)已是道路交通安全的大敵，將重點(diǎn)整治。北京市就在去年9月上線了570余套專門針對(duì)駕駛時(shí)接打查看手機(jī)、不按規(guī)定使用安全帶這兩項(xiàng)交通違法行為進(jìn)行抓拍的電子警察。

如今，集合了多種抓拍功能的“超級(jí)電子警察”也已經(jīng)出現(xiàn)。過去，一個(gè)電子警察往往只有單項(xiàng)抓拍功能，不同抓拍功能的電子警察要在一個(gè)桿子上“排排坐”，設(shè)備集成化成為剛需。上海在2017年連續(xù)上線了幾款多合一設(shè)備，功能最多可達(dá)“十三合一”，這種“超級(jí)電子警察”能同時(shí)抓拍13種交通違法行為。

天津市一家承接過多地電子警察安裝、運(yùn)維項(xiàng)目的公司智能交通部部長(zhǎng)助理宋立寧告訴《中國(guó)新聞周刊》，二三線城市的電子警察需求仍然在不斷激發(fā)，另外，許多城市在建新區(qū)，也有類似需求。鄭州市公安局交警支隊(duì)科研所所長(zhǎng)陳常青近期接受媒體采訪時(shí)給出了一組數(shù)據(jù)，鄭州市區(qū)的電子警察共有 2700 余個(gè)，覆蓋率在四成左右，屬于中等偏下的水平，數(shù)量是杭州的三分之一，比武漢也要少。

《中國(guó)新聞周刊》根據(jù)北京市交管局官網(wǎng)發(fā)布的“新增固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的公告”進(jìn)行粗略統(tǒng)計(jì)：從2020年3月至2021年3月，一年時(shí)間，北京市交管局新增了9145個(gè)電子警察。

道路監(jiān)管需求的爆發(fā)，反饋到產(chǎn)業(yè)層面，帶來了產(chǎn)業(yè)的火熱。根據(jù)新思界產(chǎn)業(yè)研究中心發(fā)布的《2020-2024年中國(guó)電子警察市場(chǎng)可行性研究報(bào)告》，中國(guó)電子警察產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)不斷增多，應(yīng)用電子警察技術(shù)的道路數(shù)量持續(xù)上升，促使中國(guó)電子警察市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2018年，中國(guó)電子警察市場(chǎng)規(guī)模突破100億元，2019年，中國(guó)電子警察市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到131.73億元。

侵權(quán)案件頻發(fā)

新一代電子警察相比過去進(jìn)化了很多，采用了視頻檢測(cè)技術(shù)和車牌照識(shí)別技術(shù)，降低了系統(tǒng)的誤拍率和漏拍率;采用虛擬檢測(cè)技術(shù)，不用破路埋設(shè)感應(yīng)器、傳感器等設(shè)備;此外，不僅記錄違法車輛，還可記錄違法地點(diǎn)(路口名稱)等信息，為執(zhí)法提供豐富的信息依據(jù)。而且，電子警察在數(shù)據(jù)匯集及處理方面的功能也越來越強(qiáng)大，對(duì)交通肇事案件的偵破、車流量的統(tǒng)計(jì)、高污染排放車輛的管控都能提供數(shù)據(jù)支撐。

因?yàn)榉N種“好處”，過去20余年時(shí)間，國(guó)內(nèi)各個(gè)城市都積極安裝、使用電子警察，但問題也隨之暴露。

陜西省人民警察培訓(xùn)學(xué)校治安教研室主任、陜西省警察法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事李祖華告訴《中國(guó)新聞周刊》，電子警察最常見的問題是設(shè)置不合理。比如，有的地方?jīng)]有在“電子警察”管理的區(qū)域合理設(shè)置容易識(shí)別的道路交通標(biāo)志;有的高速公路測(cè)速儀故意安裝在影響駕駛?cè)税踩{駛的危險(xiǎn)路段;一些地方的交通指示燈在紅、黃、綠轉(zhuǎn)換的時(shí)候，調(diào)整時(shí)間過短，使得駕駛?cè)藷o所適從，大大提高了闖紅燈的幾率等。

另一個(gè)突出問題是，公開告知不到位。李祖華說，有個(gè)別地方電子警察安裝點(diǎn)出現(xiàn)隨意安裝、不規(guī)范公布、小范圍公布甚至不向社會(huì)公布的問題;個(gè)別甚至出現(xiàn)隱蔽設(shè)置、不告知公眾、暗中作業(yè);通知送達(dá)機(jī)制也不夠健全，當(dāng)事人違法后交警沒有及時(shí)警告，交管部門監(jiān)控記錄在案后也沒有及時(shí)告知當(dāng)事人，使得車主在不知情的情況下一味犯錯(cuò)。

北京市的“杜寶良事件”曾聞名全國(guó)。2005年，賣菜為生的他偶然得知，過去的10個(gè)月中，他在每天必經(jīng)的北京市西城區(qū)一個(gè)路口被電子警察拍下闖禁行105次，罰款10500元。而在此前，他從未從任何渠道得知自己有過交通違法行為。2013年，類似的情況在湖北武漢再次上演。當(dāng)?shù)仄毓饬艘慌?ldquo;違法大戶”，其中一臺(tái)私家車半年內(nèi)交通違法169起，身背265條交通違法記錄，共計(jì)1082分，罰款金額高達(dá)26750元。《新華每日電訊》評(píng)論指出：這明擺著就是交通執(zhí)法部門以罰代管的“懶政”思維甚至“多罰款創(chuàng)收”的小心思在作怪，等于變相“縱容”了交通違法。

溫州大學(xué)法學(xué)院教授、浙江智庫(kù)“中國(guó)政府監(jiān)管與公共政策研究院”專家茅銘晨在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，包括電子警察在內(nèi)的各類非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，在快速推行的同時(shí)，其權(quán)力任性、為罰而罰、誤罰錯(cuò)罰、便行(行政機(jī)關(guān))不便民、陳述申辯難、獲得救濟(jì)難等令人詬病的大量問題暴露出來，違法侵權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)。

“創(chuàng)收”沖動(dòng)

部分電子警察為罰而罰，罰款收入是一個(gè)重要?jiǎng)恿?。李祖華指出，一些地方政府及交通管理部門，把電子警察作為變相創(chuàng)收手段，甚至把電子警察的罰款數(shù)額，作為財(cái)政收入的來源。

這一問題在前些年非常突出。宋立寧告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)時(shí)，電子警察的項(xiàng)目引入了BOT模式，即Build(建設(shè))、Operate(運(yùn)營(yíng))、Transfer(移交)。企業(yè)出資投入設(shè)備并負(fù)責(zé)運(yùn)行和維護(hù)，然后從每筆罰款中提取一定比例來收回投資。

“在有些地方，一些領(lǐng)導(dǎo)同志或管理者，一是將安裝電子警察系統(tǒng)當(dāng)作政績(jī)工程，二是將電子警察系統(tǒng)當(dāng)作斂財(cái)工具”。中投顧問在2017年的產(chǎn)業(yè)研報(bào)中指出。警方執(zhí)法權(quán)的旁落也因此出現(xiàn)。在陜西興平，承接電子警察項(xiàng)目的公司甚至改造了測(cè)速儀，無論司機(jī)以何種速度經(jīng)過測(cè)速儀，必然“被超速”，這個(gè)機(jī)器每天必須要完成1000個(gè)超速車輛的任務(wù)，相關(guān)人員才能拿到工資與提成。

電子警察項(xiàng)目的BOT模式曾在國(guó)內(nèi)風(fēng)行，屢禁不止。2006年，廣東省公安廳就曾出臺(tái)規(guī)定，明確要求任何單位和個(gè)人不得以出資、合作等方式，利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備經(jīng)營(yíng)牟利。但在2012年，廣東省審計(jì)廳相關(guān)報(bào)告指出，截至2011年底，全省在用的“電子眼”設(shè)備共9682套(臺(tái))，其中有12個(gè)市利用社會(huì)資金建設(shè)28個(gè)“電子眼”項(xiàng)目，違反公安部及省公安廳的相關(guān)規(guī)定。

宋立寧告訴《中國(guó)新聞周刊》，這些年來BOT模式已很少見，取而代之的是PPP模式。第三方公司參與競(jìng)標(biāo)，負(fù)責(zé)電子警察項(xiàng)目的安裝運(yùn)維，前期安裝費(fèi)用全都是第三方公司出，項(xiàng)目交付后的幾年里，公安部門會(huì)通過分期付款的方式來結(jié)清款項(xiàng)。他解釋，目前，無論是前期選址、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置還是運(yùn)維中的抓拍、執(zhí)法權(quán)，全都在交管部門手中，中標(biāo)公司只負(fù)責(zé)安裝機(jī)器、后期維護(hù)檢修。

鄭州市公安局交警支隊(duì)科研所所長(zhǎng)陳常青也證實(shí)了這一說法。他在接受媒體采訪時(shí)說，安裝企業(yè)的人員只參與前端設(shè)備的維護(hù)，比如會(huì)處理畫面模糊、照片不全等問題。至于后期的違法行為篩查錄入，全部由民警、輔警完成。“我們?cè)O(shè)置電子警察，不是為了罰款，更不是為了‘雁過拔毛’。”陳常青強(qiáng)調(diào)。

經(jīng)過多年整治，電子警察外包問題得到遏制，罰款所得和中標(biāo)公司收入逐漸脫鉤。宋立寧說，PPP模式下，給第三方公司結(jié)款的錢，并不來自電子警察項(xiàng)目的罰款金額，而是地方財(cái)政所出。此次佛山交警在通報(bào)中也指出，交通違法罰款實(shí)行“收支兩條線”管理，當(dāng)事人交納后直接上繳國(guó)庫(kù)。

不過，罰沒收入交給地方財(cái)政，不少地方存在財(cái)政增收需求，利用電子警察獲得罰款收入的行為仍然存在。據(jù)《半月談》報(bào)道，記者在北方某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個(gè)山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，令人吃驚的是，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ`法罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000多萬元。

韓德云告訴《中國(guó)新聞周刊》，他建議，罰沒收入的用途和去向應(yīng)接受地方人大或法律監(jiān)督。李祖華也指出，交通罰款與百姓切身利益相關(guān)，建議可以由各地審計(jì)部門定期公布。針對(duì)民眾關(guān)切和社會(huì)熱議，4月13日公安部在成都召開全國(guó)公安交通管理工作會(huì)議，公安部對(duì)外釋放信號(hào)，要進(jìn)一步規(guī)范交警執(zhí)法處罰，嚴(yán)禁過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。

誰來監(jiān)督電子警察？

經(jīng)歷了一次被電子警察“烏龍執(zhí)法”后，茅銘晨發(fā)現(xiàn)，對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的錯(cuò)誤尋求救濟(jì)并不容易。

他曾收到交警部門的短信稱，他開車路過當(dāng)?shù)厥制У囊粋€(gè)路口時(shí)有交通違法行為。茅銘晨很詫異，他從未去過那個(gè)地方，怎么可能交通違法?交管部門的答復(fù)是，“如果你有異議，應(yīng)該由你來舉證，可以將你當(dāng)天的行動(dòng)軌跡錄像提供給交警大隊(duì)。”茅銘晨很無奈，“作為公共路面上的錄像，個(gè)人怎么可能輕易拿到呢?”最終查實(shí)后發(fā)現(xiàn)，是交警大隊(duì)搞錯(cuò)了一個(gè)車牌號(hào)，罰錯(cuò)了人。

類似的例子發(fā)生了三四次，茅銘晨意識(shí)到，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的特點(diǎn)是量大面廣，社會(huì)損益綜合大，但單個(gè)案件損益小。面對(duì)包括交通領(lǐng)域在內(nèi)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法侵權(quán)，當(dāng)事人尋求救濟(jì)往往不堪其煩、得不償失，很難讓執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其執(zhí)法錯(cuò)誤及由此對(duì)執(zhí)法對(duì)象造成的困擾、麻煩、損失和不當(dāng)法律后果擔(dān)責(zé)。對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，需要依靠立法。

《行政處罰法》于1996年制定，當(dāng)時(shí)只有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是1996年之后才出現(xiàn)的。因此，包括電子警察在內(nèi)的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法自誕生之初，就游離于《行政處罰法》之外，只有一些規(guī)范性文件對(duì)此加以規(guī)范。但這些文件大多是主管部門“自定程序”，難免有自利傾向，即“同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律更適合他們自身的利益”。茅銘晨認(rèn)為，這正是非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的軟肋，也是其違法侵權(quán)的根源。

2021年1月，新修訂的《行政處罰法》增加了專門針對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的條文。比如，設(shè)備“應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。但具體到不同領(lǐng)域，很多規(guī)則并未細(xì)化。其中最需要關(guān)注的問題是，電子警察的設(shè)置合理性并不受監(jiān)督。

李祖華注意到，國(guó)內(nèi)許多城市道路標(biāo)志限速40公里/小時(shí)，并設(shè)電子警察抓拍。道路明明很寬闊，卻生生因限速而堵車，“限速標(biāo)準(zhǔn)是誰定的?有沒有經(jīng)過試驗(yàn)?為什么要定這個(gè)限速?”2018年，山東《大眾日?qǐng)?bào)》刊登調(diào)查文章稱，一百多公里的濰高路，限速不停地切換，一會(huì)兒限速80公里/小時(shí)，一會(huì)兒時(shí)速限值就變成了70公里、60公里、40公里;一條道路，限速值20多分鐘切換7次，局部行駛1分鐘一變，堪稱“過山車式限速”。

《行政處罰法》規(guī)定，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備應(yīng)“設(shè)置合理”，但茅銘晨指出，什么是合理，這存在自由裁量空間。李祖華也表示，在公安交管系統(tǒng)，并沒有對(duì)電子警察的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，“在這個(gè)路段設(shè)電子警察，有沒有必要?誰來論證，誰來審批”?更常見的情況是，哪個(gè)地方有錢，就多裝電子警察，反之則少裝。

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