建設一座“新城”，在任何一個國家都是一項偉大的工程。

典型的案例如巴西利亞（Brasilia）。1956年巴西總統(tǒng)庫比契克下令興建一座新的首都，聘請著名城市規(guī)劃師盧西奧·科斯塔（Lucio Costa）來牽頭這個項目。從1956年起興建至1960年完工，這座嶄新的城市歷時僅41個月便佇立在巴西海拔1100米的中部高原之上，震驚了世界。

從空中俯瞰，巴西利亞的主城區(qū)像一架飛機或一只蝴蝶，極具設計美觀，而寬闊的道路、壯麗的建筑、大片的綠地、對稱的布局等更是讓全球的城市規(guī)劃者們贊賞不已。1960年4月，巴西將首都從繁華、熱鬧、但布滿貧民窟的里約熱內盧，遷至了“剛剛出廠”的巴西利亞。

【資料圖】

但恢弘的“新城”不乏B面，那就是在規(guī)劃時的過于理想化。

巴西利亞的規(guī)劃深受建筑大師柯布西耶（Le Corbusier）和1933年《雅典憲章》的影響，將整個城市嚴格分割為住房、工作、娛樂、公共管理等區(qū)域。這種設計的初衷是為了避免傳統(tǒng)城市工作生活混居導致的“臟亂差”，但帶來的副作用便是居民生活的嚴重不便。

比如在政府辦公區(qū)里，沒有設置任何的居住、生活、餐飲功能，這導致一到晚上該區(qū)域便漆黑一片，毫無生氣；而居住區(qū)距離工作區(qū)域遙遠，通勤嚴重不便；甚至“旅館區(qū)”都沒有規(guī)劃商店、購物、餐飲傳統(tǒng)業(yè)態(tài)。各類區(qū)域的設計割裂導致城市缺乏活力，十分單調。

遷都后不久，巴西利亞就出現了一幅頗諷刺的景象：居民一到周五下班后就紛紛逃離，去往里約熱內盧過周末。

這其實就是人類“造城”時不易察覺的危險：規(guī)劃者們試圖用新圖紙來解決老城市的頑疾，用建筑來營造“秩序的美感”，但往往忽略了城市里最重要的因素——人。城市的本質是為人提供居住的空間，脫離了人這個主題，再精良的規(guī)劃也會變成缺乏煙火氣息的牢籠。

在20世紀，自上而下的城市規(guī)劃思想指導了大量“新城”的建造，但帶來的失敗也比比皆是，比如印度的昌迪加爾。1977年，規(guī)劃學界的《馬丘比丘憲章》對《雅典憲章》為了實現功能分區(qū)而犧牲城市有機性的做法進行了批判，后續(xù)的新城建設才逐漸避開了巴西利亞的老路。

規(guī)劃一座“新城”，應隨著時代不斷進步?！堆诺鋺椪隆犯淖兞斯I(yè)革命早期骯臟混亂的城市格局，但無法適應服務業(yè)占主導的新型城市；而20世紀以來，大量新事物如高速公路、鐵路網、集裝箱港口、光纜線路、移動通信、AIoT技術等都在重塑城市的功能和格局。

因此當2021年上海提出“五大新城”戰(zhàn)略時，全世界的目光都聚焦于此：在數字經濟的時代，這座中國人口最多的城市會怎么建設“新城”？

上海的“五大新城”是指松、青浦、嘉定、南匯和奉賢。它們是規(guī)劃里的“新城”，也是歷史上的“老城”。

眾所周知的是，上海在歷史上作為獨立的行政區(qū)域的時間并不長。唐朝天寶十年（公元751年）上海才獨立設了“華亭縣”。而在之前，嘉定、青浦等屬于昆山，松江、金山等屬于吳縣，金山、奉賢等地區(qū)屬于鹽官縣，如今繁華的南京路那會兒還是一片荒蕪。

歷史蒼黃翻覆，上海在之后的1000多年里經歷了設建府、開埠、通商、租界、鏖戰(zhàn)、光復、解放等一系列的歷史事件，終于在20世紀成為中國當之無愧的第一大城市，以外灘-陸家嘴為核心輻射四周，而松江、嘉定、青浦、奉賢、南匯等地區(qū)則成了上海的“郊區(qū)”。

在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃語境中，郊區(qū)通常無法構成一個完整的城市單元，缺乏完整的公共服務體系，不具備獨立的城市功能，不但發(fā)展依賴于主城，還甚至會被主城“抽血”。嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等“郊區(qū)”盡管一直在上?！岸际腥Α崩铮_發(fā)強度從來都不高。

在改革開放后的四十多年里，“主城-郊區(qū)”的配合讓上海作為一個整體獲得了驚人的發(fā)展速度，但長期的“郊區(qū)”定位讓松江嘉定們倍感約束，而“主城”的人口空間密度卻在不斷逼近紅線，交通擁堵、房價高企、公共資源緊張等“大城市病”讓上海的發(fā)展空間日漸逼仄。

換句話說，盡管上海的城市發(fā)展速度和質量首屈一指，但仍然面臨跟其他城市一樣的問題，那就是：城市的發(fā)展格局不平衡，城市的潛力挖掘不充分。

上海一直在試圖提升對新城的定位。在2016年出臺的《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》就提出松江嘉定等打造成為“長三角城市群綜合性節(jié)點城市”，在2018年的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》也提到“突出新城的綜合性節(jié)點城市功能”。

而在2021年提出的上?！笆奈逡?guī)劃”中，首次把“獨立”兩個字加在了“綜合性節(jié)點城市”之上。這意味著這一次的“五大新城”建設，不是陳舊規(guī)劃的舊瓶新酒，也不是周期往復的城市更新，而一次真正的“獨立”新城建設——上海的“郊區(qū)”們終于迎來了夢寐以求的發(fā)展破局點。

在21世紀的第三個十年來規(guī)劃“新城”，藍圖上必然要擁抱時代的變量。

事實上，在出臺“十四五規(guī)劃”的2021年，上海發(fā)布了一系列非?！按怪薄钡某鞘幸?guī)劃文件：《上海市全面推進城市數字化轉型“十四五”規(guī)劃》和《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，明確提出推動上海這座城市在經濟、生活和治理三個方面全面數字化轉型。

數字化就是時代最大的變量，就如同排水管道之于1850年代的城市、鐵路和火車站之于1900年代的城市、汽車和高速公路之于1950年代的城市、通信基站和光纖網絡之于2000年之后的城市一樣。無論是建設新城，還是翻新老城，在當前的時間點都避不開“數字化”這三個字。

如何把“新城建設”和“數字化”糅合在一起，這是一份全新的課題，也是一份全球其他城市亟需答案的課題。答卷的執(zhí)筆者，是上海。

巴西利亞的案例告訴我們：沒有哪個烏托邦的城市，能夠嚴格按照預言家的設計來建造。

人類不斷創(chuàng)造出新的事物，也敢于擁抱新的事物，但就像蓋茨的那句“人類總是高估一年內的變化，而低估十年內的變化”，我們不可能穿越時間在當前的某一個時間截面把新事物未來幾十年的影響給描繪出來。對于城市規(guī)劃者來講，對預測的“過度自信”往往會帶來挫折。

簡·雅各布斯（Jane Jacobs）在1961年的《美國大城市的生與死》一書中，就提到了對當時追求低密度的美國城市規(guī)劃學界的批判。幾十年后規(guī)劃學界才意識到作者是對的，美國的城市正在為低密度的“理想”而支付昂貴的代價，人們重返高密度且更有活力的大城市。

因此在2021年12月，上海發(fā)布了長達3萬字的《上海市新城數字化轉型規(guī)劃建設導引》，其關鍵詞就在文件標題里：導引。

所謂的“導引”，并非是條框明確的行政指令，而是一份基礎的“建設手冊”,涵蓋商圈、文旅、出行、社區(qū)、公共服務、產業(yè)經濟等多個方面。顯然，編制者的初心是為新城的數字化建設給出詳盡的“How”，根據這份手冊，新城的每個數字化場景都能找到落腳點。

這種“姿態(tài)”顯然適用情況各不相同的五大新城。松江、嘉定、青浦、奉賢、南匯五大新城的發(fā)展軌跡各不相同，形成的特色也有很強的差異化，比如嘉定的汽車產業(yè)強項、青浦對接長三角的便利、松江的G60科創(chuàng)走廊、奉賢的產業(yè)聚集、南匯的臨港高端裝備制造等等。

因此《導引》中結合五大新城的獨特性，因地制宜地給出了“一城一特”的數字化轉型發(fā)展路徑參考，比如嘉定新城的“未來出行城市”，青浦新城的“長三角數字新干線”，松江新城的“數智科創(chuàng)城”，奉賢新城的“數字江海”，南匯新城的“數字孿生城”等。

上海過去這些年里積累了深厚的數字化能力。比如率先建成“雙千兆寬帶城市”，全國首個人工智能公共算力服務平臺，新型互聯網交換中心和海底光纜中心、備受贊譽的“一網通”和“隨申碼”等……如何統(tǒng)籌、打造、用好這些“數字底座”，是數字化轉型過程的應有之意。

統(tǒng)籌、開放、指引，便是上海新城數字化建設的基本關鍵詞。這份充滿了“賦能但不添亂”的文件，暗合了上海的城市精神。

但《導引》也沒有掩飾野心，里面提到了：“支持五個新城立足獨立的綜合性節(jié)點城市定位，聚焦數字底座建設、數據開放利用、數字技術創(chuàng)新、行業(yè)轉型賦能四個方面，因地制宜、各揚所長，全面提升城市競爭力和輻射引領力，成為上海國際數字之都建設的品牌窗口?！?/p>

新城的數字化經驗輻射全市，上海的數字化經驗輻射全國，中國的數字化經驗輻射全球，這是一張合格答卷應該具備的野心。

日本作家村上春樹曾經這樣評價東京的生活：

“即使收入成倍增長，地價的增值卻遠高于它，人們買不起工作單位附近像樣的住房。他們的家遠在郊外，每天花費一個半到兩個小時，擠在令人窒息的滿員列車里上下班，為了償還房貸加班加點，消耗寶貴的健康與時間?！?/p>

城市是一項古老的工藝，是將人集中到一起并展開密集而有效勞動分工的基礎設施，這種基礎設施會提供便利的公共服務，也會帶來痛苦的“用戶體驗”，因此，人類對城市的吐槽永遠不會停歇，但人類對城市的依賴和對城市邊界的拓展也永遠不會停歇。

上海的城市邊界拓展，就是當前這座3000萬人城市案頭上最大的課題。

上海交大教授陸銘在今年年初的一場政協會議會議上呼吁：上海當前面臨老齡化、少子化、勞動力緊缺、勞動力成本上升、城市之間競爭激烈等一系列挑戰(zhàn)，建議上海掙脫郊區(qū)新城建設的發(fā)展約束，對應屆高校畢業(yè)生大幅度降低落戶門檻，人口也應該突破上海行政邊界。

這些呼吁都在慢慢變成現實。2021年10月上海市發(fā)布直接落戶的新政：凡在上?！拔鍌€新城”和自貿區(qū)新片區(qū)就業(yè)的上海市應屆研究生畢業(yè)生，不必“打分”，符合基本條件就可直接落戶。這是上海戶籍政策幾十年以來最大的放寬——上海已經在用實際行動來突破邊界。

而數字經濟，本身是為了克服距離、突破空間的邊界而生。上海緊抓“數字化”來實現城市的全面轉型和突破，顯然經過了深思熟慮。

比如在行政辦事這個領域，上海的“一網通”已經涵蓋上百項行政服務，昔日那些要跑多次的事項在手機上就能解決，各區(qū)甚至在“隨申辦”上面開設屬于行政區(qū)的“旗艦店”，比如靜安區(qū)的“旗艦店”里就有79項在線辦理服務，僅“健康靜安”上就實現了1年近百萬次服務。

因此，數字化之于“五大新城”建設的意義，以及之于上海本身突破邊界的意義，其重要性不言而喻。

當然，再重要的工具，也只隸屬于“器”的層面。什么是城市規(guī)劃的“道”？其實還是那四個字：以人為本。無論是巴西利亞還是昌迪加爾，在自上而下的規(guī)劃時都丟失了對“人”的關注，讓城市藍圖變成單純的建筑師和政治家的揮毫之地，最終的教訓是慘痛的。

因此在《導引》中，我們看到上海的規(guī)劃者們把人本理念放在了“價值共識”的第一條：堅持“以人為本、為人建城”的發(fā)展理念，積極回應市民對高品質數字生活的期待……創(chuàng)造面向全齡人口的數字化美好生活體驗，努力成為人民城市建設的實踐者和領跑者。

堅持以人為本的數字化和新城建設，就一定能實現謀篇布局者們的初心:人民的城市人民建，人民的城市為人民。

關鍵詞： 巴西利亞 城市規(guī)劃 公共服務